亞利聊政采358：?框架協議采購為什么要杜絕 “大干快上”？

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱110號令）3月1日起施行已經3個月了，全國各地都在緊鑼密鼓加緊部署實施。亞利卻聽到另一種聲音：某地領導對110號令非常重視，要求當地把所有的政府采購項目，不管采購金額大小、原來采用什么方式、目錄內還是目錄外，也不論項目屬性是貨物、服務還是工程，一古腦兒全部放到框架協議采購里去，然后鼓勵本地供應商積極響應、入圍，第二階段通過采購人直接選定，這樣就可以最大程度地確保本地供應商囊括絕大多數項目，保證本地財力形成的商業機會不“外流”。

亞利認為：地方想把本級的錢花好，把自己的事情辦好，可以理解。但是，如若把“框架協議采購”當成萬能的籮筐和其他采購方式的終結者，則不僅違反了法律、規避了監管、破壞了“公開透明、公平競爭、公正”的政府采購制度根基，也會嚴重損傷當地的營商環境和政府信用。

今年正值《政府采購法》頒布20周年，深化政府采購制度改革已從初創時“夯基壘臺、立柱架梁”向“全面推進、積厚成勢”的關鍵期邁進。怎樣構建一個“統一開放、競爭有序的政府采購市場體系”呢？亞利認為：關鍵是實現大企業、小企業一個樣；國有企業、民營企業一個樣；老企業、新企業一個樣；本地企業、外地企業一個樣。毋庸諱言，框架協議采購存在著采購標的多、采購人多、供應商多，履約頻繁、服務網點分布廣等特點，框架協議采購的第一階段并不適宜專門面向中小企業采購；基于服務便利性、履約保障能力的考慮，第二階段又主要采用沒有競爭的采購人直接選定方法授予合同。由此，框架協議采購天然具有競爭較弱的特點，以致競爭之后的結果大概率是：大企業遠勝過小企業，老企業遠勝過新企業，本地企業遠勝過外地企業。顯然，這和政府采購制度改革的大方向是相悖的。

為此，110號令和新近發布的《財政部關于做好政府采購框架協議采購工作有關問題的通知》（財庫〔2022〕17號，以后簡稱17號文）制定了一系列制度措施，防止框架協議采購被濫用錯用，以免妨礙市場秩序，沖擊競爭性強的六種采購方式（公開招標、邀請招標、詢價、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源）。

首先，在適用范圍上，110號令第三條的措詞是“可以”，這是任意性規范。也就是說：框架協議采購是一種可供選擇的采購方式，對于多頻次、小額度采購，可以實施框架協議采購，也可以按項目采購來執行，并非強制必須采用的方式。突出強調框架協議采購方式不能濫用，以免妨礙市場秩序，沖擊項目采購。同時規定：目錄內小額零星的貨物和服務項目，實施批量集中采購的，不能實施框架協議采購；對于目錄外自采他用小額零星的服務項目，主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目采購，通過簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同滿足需求的，不能采用框架協議采購方式。一句話,框架協議是可供選擇的采購方式，也是有嚴格適用情形的方式。

在采購需求上，110號令第十二條要求必須將采購標的細化到底級品目，這就從技術上堵死了采購需求大籮筐、報價不可比、競爭機制失效等問題。17號文進一步要求：推動采購需求標準的制定。各級財政部門要指導集中采購機構、主管預算單位結合業務特點合理確定各類產品的需求標準，逐步提高標準的科學性和完整程度，做到客觀、細化、可評判、可驗證，無明確需求標準的不得開展框架協議采購。

在審核備案管理上，110號令第八條規定，對框架協議采購實行強制性的事前審核備案管理。由于集采目錄內的小額零星的貨物、服務在體量上理應占據框架協議采購的“大頭”，目錄內框架協議采購依照110號令規定應由集采機構擬定采購方案，報本級財政部門審核后實施。17號文進一步規定：財政部門應當重點開展實施范圍審核。認真落實“適用于小額零星采購”以及“以封閉式框架協議為主”的基本原則，嚴格把控相應實施范圍。其中，小額零星采購嚴格限定在采購人多頻次采購，且單筆采購金額未達到政府采購限額標準的范圍內。嚴禁出現110號令對政府限價服務、專用設備、公共服務等采購的一些特殊規定在適用范圍上的擴大。對于主管預算單位開展的目錄外兩類服務項目，依照110號令實行備案管理。但需注意：17號文對此類項目的報備財政部門不是被動的接收數據，而是提出了更高的要求，規定財政部門在備案中發現存在擅自擴大適用范圍、需求標準不合理不明確等問題的，可以要求相關單位改正后實施，也可以通過監督檢查或者投訴處理進行監管。這實際上意味著，財政部門在接受報備時，也應該對數據進行檢查。這樣做的目的是為了強調對于框架協議采購方式的適用是從嚴把控，符合框架協議采購方式的適用情形，才可以適用，避免框架協議采購滿天飛、遍地開花，沖擊正常的項目采購。

從反饋的信息來看，一些地方存在錯用濫用的沖動，緣于一些地方對于傳統協議供貨、定點采購組織形式的迷戀，亞利認為，在加大110號令宣貫的同時，還要加大行政處罰等懲戒力度?！墩少彿▽嵤l例》第六十八條、第七十一條規定，采購人、采購代理機構未依照政府采購法和采購法實施條例規定的方式實施采購的，責令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關機關給予處分，并予通報。采購代理機構在代理政府采購業務中有違法行為的，按照有關法律規定處以罰款，可以在一至三年內禁止其代理政府采購業務，構成犯罪的，依法追究刑事責任?？蚣軈f議采購是《政府采購法》第二十六條規定的“國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式”之一種，適用前述處罰條款，這并不存在法律適用的障礙。